俄罗斯对乌克兰发起军事行动符合国际法吗？

编者按：近日，俄乌战争引起轩然大波，一时间国际社会众说纷纭。随着俄乌谈判的逐步推进、国际法院判决俄罗斯立即停止军事行动等，这场战争或许不日便走到尽头。那么，在国际法的框架下，应当如何评价俄罗斯对乌克兰发起军事行动？本文作者给出了自己的答案与分析。俗话说，“灯不拨不亮，理不辩不明”，我们也期待各位读者来稿告诉我们您的高见！

文章来源：国际法实践中心公众号，作者曹越。

作者简介

 

曹越，本科毕业于上海交通大学凯原法学院，现为牛津大学在读硕士。

一、引言

莫斯科当地时间2月24日凌晨5点55分，俄罗斯总统普京宣布决定在乌克兰东部的顿巴斯地区发起“特别军事行动”。普京称，俄罗斯“没有占领乌克兰领土的计划”，该军事行动的目标是“保护在过去八年中遭受霸凌和种族灭绝的人们”，努力使乌克兰“去军事化和去纳粹化”。普京强调，该军事行动系“针对已对我们构成的威胁的自卫行为，并防止发生比现在更大的灾难。”

与此相反，包括美、英、法、德、澳等在内的主要西方国家均对俄罗斯的军事行动表示了谴责。美国总统拜登谴责俄罗斯的军事行动为“一次无理由、不正当的攻击”及“一场有预谋的战争”；英国总理约翰逊将俄罗斯的军事行动形容为“一场大型入侵”；法国总统马克龙“强烈谴责俄罗斯关于与乌克兰开战的决定”；德国总理朔尔茨、澳大利亚总理莫里森等谴责俄罗斯对乌克兰的攻击为“公然违反国际法”；乌克兰本身则表示，俄罗斯的行为“已构成一场侵略战争”。

中方在此次事件的官方表态中，一方面强调应“尊重各国的主权和领土完整”，并“根据联合国宪章的宗旨和原则和平解决国际争端”；另一方面则表示“理解俄方在安全问题上的合理关切”，并将“按照事情本身的是非曲直决定自身立场”。[1] 2月25日，在联合国安理会就美国、阿尔巴尼亚提交的关于乌克兰局势的决议草案投票表决中，美英法等11国赞同，俄罗斯1票否决，中国、印度和阿联酋三国投了弃权票。[2]

本文将从国际法的角度，讨论俄罗斯本次在乌军事行动是否违反禁止使用武力原则。

二、俄罗斯在乌军事行动是否构成《宪章》第2（4）条意义上的使用武力？

《联合国宪章》（“宪章”）第2（4）条规定：“各会员国在其国际关系上不得使用或威胁使用武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”这一条款所反映的禁止使用武力原则被视为二战后形成的最为重要的国际法规则之一，并已被普遍接受同时构成国际习惯法。

最晚于24日起，俄罗斯军队已从多个方向进入乌克兰领土。截至26日，根据俄罗斯官方声明，俄方已摧毁了乌克兰军队的87辆坦克、28个多管火箭炮系统以及8艘快艇，并已摧毁乌克兰821处军事基础设施。27日，俄方首次承认俄军在军事行动期间产生人员伤亡，但至今未公布其统计的伤亡数据。乌克兰方面则称，截至26日，至少有198名乌克兰平民死亡，1115人受伤。[3]即使只参考双方共同承认的事实，俄罗斯的军事行动也已初步（prima facie）构成《宪章》第2（4）条意义上的使用武力。

另根据联大第3314 (XXIX)号决议通过的《侵略定义》，其第3（a）条和3（b）条规定，“一个国家的武装部队侵入或攻击另一国家的领土；或因此种侵入或攻击而造成的任何军事占领，不论时间如何短暂；或使用武力吞并另一国家的领土或其一部分”，或是“一个国家的武装部队轰炸另一国家的领土；或一个国家对另一国家的领土使用任何武器”，其“不论是否经过宣战，都构成侵略行为”。

从俄罗斯当前已经进行的军事行动看，其已符合上述两款的规定，构成《宪章》第2（4）条所规定的使用武力；如其不能提出有效的正当化理由，则其行为将构成侵略。此外，需要注意的是，普京在其声明中主张，俄对乌军事行动系“根据《联合国宪章》第7部分第51条”进行，这一主张恰恰反过来证明俄方自身也承认该军事行动构成《宪章》第2（4）条意义上的使用武力：若俄方相信其行为不被《宪章》第2（4）条禁止，其就没有必要援引《宪章》第51条的自卫权作为正当化该行为的理由。

三、俄罗斯在乌军事行动是否构成《宪章》第51条规定的单独或集体自卫？

《宪章》对禁止使用武力原则主要规定了两项例外：一是经联合国安理会根据《宪章》第7章授权的行动，二是根据第51条行使的单独或集体自卫权。俄方在官方讲话中明确提及了《宪章》第51条，故自卫权的行使是俄罗斯正当化其军事行动的主要理由。

《宪章》第51条规定：联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。会员国因行使此项自卫权而采取之办法，应立向安全理事会报告，此项办法于任何方面不得影响该会按照本宪章随时采取其所认为必要行动之权责，以维持或恢复国际和平及安全。

就单独自卫权而言，俄方认为北约东扩威胁到了俄罗斯的国家安全，故俄罗斯有权对此种威胁进行自卫反击。然而，《宪章》第51条规定，自卫权的行使前提是一国遭受了“武力攻击”（armed attack）。国际法院指出，“武力攻击”是“最严重的使用武力的形式”，并应与其他“不那么严重的形式”，如“纯粹的边境事件”相区分。（Nicaragua, para. 191）从目前俄罗斯的主张以及新闻媒体所披露的信息看，乌克兰并未对俄罗斯直接或间接地使用任何武力，更遑论“武力攻击”，因此，俄方依据《宪章》第51条主张其有权行使单独自卫权以应对北约东扩的威胁不具说服力。

那么，俄罗斯能否依据国际习惯法主张行使单独自卫权呢？一些国家一直主张一国可以在武力攻击尚未发生、但面临“紧迫的危险”（imminent threat）时进行“预防性自卫”（anticipatory orpreventive self-defence），或是在没有此种危险存在时为预防这种危险而进行“先发制人自卫”（pre-emptive self-defence），并以此正当化美国在阿富汗等国进行的“反恐战争”（War on Terror）以及2003年的伊拉克战争等。[4] 今天，面对美国等一众当年参与和支持伊拉克战争的国家的公开谴责和制裁，俄罗斯似乎有理由“以其人之道还治其人之身”。然而，国际社会对“预防性自卫”或“先发制人自卫”是否构成国际习惯法始终存在根本分歧。不仅美、俄间始终互相谴责对方基于“预防性自卫”或“先发制人自卫”进行的军事行动，不少西方国家，包括法国、德国在内，既反对俄在乌克兰的军事行动，也反对美国发动的伊拉克战争。更重要的是，中国等广大发展中国家始终坚决反对以所谓“预防性自卫”或“先发制人自卫”为借口使用武力。因此，俄方以国际习惯法为依据主张行使单独自卫权，恐怕也只会招致国际社会的普遍反对。

就集体自卫权而言，俄罗斯表示是乌克兰方面率先使用武力攻击了“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”两个获其承认的国家，因此，俄罗斯有权在两国发出援助请求后协助两国对乌克兰进行自卫。此处的核心问题是，“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”是否已经构成国际法意义上的国家，并因此有权请求俄罗斯协助其进行集体自卫。这个问题涉及一国境内的分离团体能否、以及在什么情况下可以成为国际法意义上的国家，是一个存在较大争议的国际法领域。科索沃从前南斯拉夫独立就是一个著名的例子。虽然科索沃自2008年宣布独立迄今已长达14年，并获得包括许多西方国家在内大约一半联合国会员国的承认，但包括中国、俄罗斯在内的另一半会员国仍拒绝承认科索沃的国家地位。类似地，上世纪90年代起宣布自格鲁吉亚独立的阿布哈兹和南奥塞梯仅获得了包括俄罗斯在内的个位数国家的承认。

国际法院曾在关于科索沃的咨询意见中指出，一国境内的分离团体发表独立宣言不违反现行国际法。（Kosovo, para. 84）不少观点据此认为分离行为并不违反国际法。然而，“分离行为不违反国际法”的结论，并不意味着某个分离团体在发表独立宣言后便能获得国家地位。在中国等拒不承认科索沃的国家看来，即便科索沃在美国和北约国家的武力干涉下宣布独立，并且事实上满足了常住人口、确定的领土、有效统治的政府和独立性等取得国家地位的条件，但由于母国塞尔维亚的坚决反对，科索沃只有与前母国通过谈判并获得对其独立的同意后，才能获得国际社会的普遍承认。的确，在国家的一部分分离的情况下，分离实体必须获得母国的同意，才能取得国家地位，除非其对该地区的控制使得收回该地区已彻底无望。（Crawford 2007, p. 391）从乌东局势看，乌内战并未停止，顿涅茨克和卢甘斯克分离政权对当地的有效控制程度有限，虽然有俄罗斯的鼎力支持，但考虑到俄罗斯对科索沃分离合法性的质疑，且大多数国家恐不会承认两地的国家地位，俄罗斯行使集体自卫权的主张同样难以成立。

四、俄罗斯在乌军事行动与“人道主义干涉”或“民族自决原则”

长期以来，一些西方国家主张，除《宪章》明文规定的两项例外之外，国际法发展出了允许国家使用武力的新的例外，其中就包括为制止大规模人道主义危机而使用武力、以及为支持实现民族自决而使用武力。从俄罗斯就乌克兰问题的表态看，俄方强调其使用武力的原因还包括结束东乌地区的“种族灭绝”，帮助东乌人民反对乌克兰的“纳粹政权”，似乎“人道主义干涉”（humanitarian intervention）或支持“民族自决”（national self-determination）是其正当化军事行动的理由。

就“人道主义干涉”而言，暂且不论乌克兰在顿涅茨克和卢甘斯克的行为是否构成国际法意义上的“种族灭绝”，即使真的如此，目前国际社会也普遍认为“人道主义干涉”不构成《宪章》第2（4）条的例外。第一，《宪章》第2（4）条的重心在于强调侵犯领土完整、政治独立情形的严重性，且没有认可保护人权的目的可以构成条文例外，这一解释被国际法院所肯定（Corfu Channel, p. 35; Nicaragua, para. 268）。第二，第2（4）条被普遍认为具有强行法（jus cogens）地位，须获得国际社会近乎一致的同意才能进行修改，而这种一致尚不存在。第三，由于条约和习惯法作为两种法律渊源相互独立、并无无位阶高低，且《宪章》第103条的冲突条款理论上暗示《宪章》优先于习惯法规则，使得“人道主义干涉”的规则即使构成习惯法，也难以凌驾于第2（4）条之上。第四，从国家实践看，不论是冷战期间印度对东巴基斯坦、越南对柬埔寨、坦桑尼亚对乌干达等的干涉尝试，还是冷战后西非经共体对利比里亚和塞拉利昂、北约及个体西方国家对南联盟和伊拉克的干涉尝试，都无法支持“人道主义干涉”的合法性，因为它们要么是以“人道主义干涉”以外的规则作为正当化理由，要么被各国广泛谴责或反对。值得注意的是，俄罗斯在北约轰炸南联盟和叙利亚战争等事件中，曾明确表达反对“人道主义干涉”的立场。此外，考虑到“人道主义干涉”一再被滥用的肮脏历史，国际社会已通过提出“保护的责任”（R2P）概念取而代之。

就“民族自决”而言，其虽是一项无可争议的国际法原则，但国际公认的有权行使民族自决权的“民族”，主要是指受殖民统治、外国占领的人民。显然，乌克兰顿涅茨克和卢甘斯克两地并不属于上述情形，而是属于更具争议性的适用民族自决权的第三类群体，即一国境内遭到母国政府严重侵犯人权的群体。有观点主张民族自决权可以类推适用到此类群体，形成一种以分离作为最后救济性手段的“救济性分离权”（right of remedial secession），这亦是对科索沃独立进行正当化的主要理由。然而，由于“救济性分离权”将对国家主权和领土完整造成威胁，其迄今难以获得国际社会的普遍支持。从围绕科索沃独立展现出的国家实践看，国际社会迄今走不出严重的分裂状态，一些曾经承认科索沃独立的国家甚至撤销了承认；在科索沃咨询意见出庭的43个国家中，有14个国家支持救济性分离权的存在，14个国家否认其存在，而其余25个国家则保持沉默或中立，故救济性分离尚未成为现行国际法规则。（Milanovic 2015, p. 43）因此，尽管俄罗斯指控乌克兰犯有种族灭绝，并比照科索沃独立对顿涅茨克和卢甘斯克两地独立给予支持并据此使用武力，此种行为恐怕同样得不到国际社会的认同。

五、俄罗斯在乌军事行动的国际法定性与新老冷战

根据以上分析，笔者认为俄罗斯的军事行动违反了国际法上的禁止使用武力原则。也许正是意识到了这一点，普京在讲话中强调了西方国家非法使用武力的历史，似乎有以此正当化俄方军事行动的意味。不过，一国的违法行为并不能正当化另一国的违法行为。唯有受害国的违法行为之目的在于强制施害国停止违法行为，且符合比例原则及一系列程序性条件，构成“反措施”（countermeasure）时，其违法性方可能排除。此外，根据国际法委员会2001年《国家责任草案》第50（1）（a）条的规定，反措施无论如何也不得违反禁止使用武力原则。对于俄罗斯指责乌克兰并未遵守《明斯克协议》，并且俄罗斯军队进入东乌地区系进行“维和任务”的主张，基于上述同样的论述逻辑，也很难成立。

当然，普京关于西方国家非法使用武力的历史以及关于消除北约东扩威胁的声明，其主张也并非可以完全忽视。通过普京的声明，人们自然联想起冷战时期两大敌对阵营在你死我活的争斗中大肆违反国际法的往事。那些年，美苏两霸及其分别控制的北约和华约两大政治军事集团，还有被迫选边站的其他国家，在很大程度上使《宪章》成了一纸空文，使安理会成了摆设。可以说，冷战史就是一部无视《宪章》义务的历史。双方在谴责对方违反《宪章》和国际法的同时，往往无视自身的疮疤。今天乌克兰的遭遇，再次令人回想起1962年古巴导弹危机，1979年苏联入侵阿富汗，1983年美国入侵格林纳达等一系列令《宪章》和国际法名誉扫地的事件，也无怪乎有国际法专家叹息乌克兰冲突是“国际法的悲情时刻”（sad time for international law）。从过往的历史中，我们不难看出，冷战本身即是背离以《宪章》为基础的国际法和国际关系准则的国家实践，双方一次次相互间的谴责不仅伪善，且以短期地缘政治利益和破坏《宪章》为基础建立起来的所谓均势与和平，也是不可持续的。

遗憾的是，在冷战已经结束20年的今天，冷战阴魂在美国和北约国家不散，北约继续东扩，甚至还要搞“亚洲北约”。对此，国际社会面临历史性的选择：是随着美国等西方国家起舞，演绎冷战2.0，还是坚决捍卫以《宪章》为基础的国际法和国际关系准则？

事实上，已有不少西方人士指出，美国和北约对此次乌克兰冲突“并非无辜”，其冷战后在东欧的扩张是本次冲突发生的根本原因之一。回头再看普京关于开战的讲话，不难看出他对北约继续东扩的失望和进行反制的决绝。因此，如果西方国家只知一味对俄谴责、制裁，却拒绝对俄方的合理安全关切进行诚恳的回应，乌克兰问题将注定无法得到妥善解决。当下，中方呼吁双方均应保持克制、彼此让步，避免对国际法规则的进一步减损、甚或回到冷战全面对抗的老路，如此才可能使乌克兰问题获得较圆满的解决。

不论此事未来如何了结，我们都应看到，一方面，国际社会普遍对俄罗斯在乌的军事行动进行谴责，表明当今国际社会具有捍卫《宪章》的强大力量。另一方面，本次事件亦唤起了人们对冷战期间和冷战后美国等一些西方国家违法使用武力肮脏历史的记忆，这无疑使更多的人对其大搞北约东扩、意图重走冷战老路的虚伪面目有了更加清醒的认识，有助于国际社会形成更加强大的对新冷战进行抵制的力量。国际和平与安全的维护，靠的绝不是重走冷战老路，而是严格遵守以《宪章》为基础的国际法和国际关系准则，唯有后者才是国际社会的不二选择。

（2022年3月1日完稿于牛津）

注释与推荐阅读材料

注释：

[1] 2022年2月23日外交部发言人华春莹主持例行记者会，https://www.fmprc.gov.cn/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202202/t20220223_10644870.shtml.

[2] Security Council Fails to Adopt Draft Resolution on Ending UkraineCrisis, as Russian Federation Wields Veto, https://www.un.org/press/en/2022/sc14808.doc.htm.

[3]《乌克兰卫生部：至少198名乌克兰人在冲突中丧生》，https://www.chinanews.com.cn/gj/2022/02-26/9686864.shtml.

[4] 2020年6月7日，美国前总统特朗普在社交媒体“推特”上斥责美国前国务卿鲍威尔，“难道不是鲍威尔说伊拉克有‘大规模杀伤性武器’吗？结果伊拉克没有，但我们却发动了战争！”2003年，以美国为首，包括英国、澳大利亚等国发动了伊拉克战争，推翻了反美的萨达姆政权，并直到2011年才从伊拉克撤军。

推荐阅读资料：

1.Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America)(Merits) [1986] ICJ Rep 14.

2.James Crawford, The Creation of States in International Law (2nd edn, OUP 2007), Chapters 1–3 and 9.

3.Christine Gray, International Law and the Use of Force (4th edn, OUP 2018), Chapters 2, 4 and 5.

4.Oliver Corten, The Law againstWar (2nd edn, Hart Publishing 2021), Chapters 2, 5 and 7.

5.Jann Kleffner, ‘Peace Treaties’in Max Planck Encyclopedia of Public International Law (2011).

6.Antonios Tzanakopoulos &Vaughn Lowe, ‘Humanitarian Intervention’ in Max Planck Encyclopedia of PublicInternational Law (2012).

7.Noam Lubell, ‘The Problem of Imminence in an Uncertain World’ in Marc Weller (ed), The Oxford Handbook of the Use of Force in International Law (OUP 2015).

8.Marko Milanovic, ‘Arguing the Kosovo Case,’ in Marko Milanovic and Michael Wood (eds), The Law and Politics of the ICJ’s Kosovo Advisory Opinion (OUP 2015).

9.Dapo Akande and Katie Johnston, ‘Implications of the Diversity of the Rules on the Use of Force for Change inthe Law’ (2021) 32 EJIL 679.

10.Marko Milanovic, ‘What is Russia’s Legal Justification for Using Force against Ukraine?’

本文责编 ✎ Iris

本期编辑 ✎ Oliver

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